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  • 关于民办非企业单位进行事业单位登记利弊及路径的探析

    为切实做好“建立各类事业单位统一登记管理制度”的调研工作,根据国家和辽宁省事业单位登记管理局的安排部署,北票市编委办对全市利用社会力量举办的公益服务机构的登记管理状况进行了专题调研。我市利用社会力量举办的公益服务机构主要在民办非企业单位,现根据调研情况,就民办非企业单位登记为事业单位的利弊及路径问题进行初步探析。

    一、民办非企业单位在民政部门实施登记管理的弊端

    我国民办非企业单位在行政管理体制上,实行所谓“归口登记、双重负责、分级管理”的体制,即由各级民政部门作为民办非企业单位的登记管理机关,同时还受到业务主管单位的管理。这一管理模式制约了民办非企业的快速发展,由民政部门实施登记管理亦存在诸多弊端。 

    一是准入困难。根据双重管理这一原则,利用社会力量举办的公益服务机构首先需要得到业务主管单位的审查同意,然后需要得到登记管理机关的审核批准,这就造成许多自下而上的此类机构很难找到“婆婆”,故此类机构在民政部门获得合法身份非常之难。另外,有的公益服务机构业务主管单位设置的准入门槛太高,导致社会力量难以进入公益事业领域。例如,社会力量要举办公益性公墓需要20万元以上的开办资金,导致大量民间自发的组织无法登记为合法的社会组织,只能在工商登记或不登记。由于没有合法的身份,这些机构享受不到相关的优惠政策,很难发展壮大。

    二是资金缺少。我国的民办非企业单位,很少或几乎没有政府资金的支持,一方面是因为中国的福利资金不足,另一方面是因为民间组织还没有纳入政府规划体系之内,这是当前民办非企业单位面临的最大困难。很多社会组织既难以获得政府购买服务的资金,也难以享受税收减免的优惠,融资也非常困难。另外,根据《企业所得税法》、《个人所得税法》及其实施条例,企业或个人只有向基金会、社会团体和政府部门捐赠才可以享受税收减免,而向民办非企业单位的捐赠则不属于公益性捐赠,不能享受税收优惠。这些政策不仅影响了社会组织的发展,而且也影响了社会力量兴办公益事业的积极性。

    三是人才匮乏。由于社会力量举办的公益服务机构规模小,能力弱,在户口、档案管理、职称和社会保障等各方面缺乏配套的扶持政策,所以难以吸引和留住优秀人才,从业人员素质和文化程度普遍偏低,这也是其服务质量不高的重要原因之一。

    四是生存艰难。社会力量举办的公益服务单位在与事业单位的竞争中,面临申请立项、职称评定、资格认定、奖励表彰等政策方面的歧视,特别是民办非企业单位有进一步边缘化的趋势。近年来,政府虽加大了对公益服务的投入,但资源主要流向事业单位,民办非企业单位享受不到政府的优惠政策及资金扶持,进一步挤压了真正民办机构的生存空间。例如,我市于1996年举办的第一所私立高中,一路走来,举步维艰,虽然经过近10年的努力,但最终于2006年倒闭。

    五是监管不力。调查中发现:目前还有不少民办非企业单位尚未取得合法身份,一直在无业务主管部门、无挂靠单位、无审批机关的“三无”状态下开展活动,这就给一些不法分子和不当行径留下了可乘之机。我国社会组织实行的双重管理体制,逼迫得找不到主管部门的民办非企业单位只能去工商注册,或者只能以非法的形式存在,造成所谓的“民间组织的合法性困境”,这是其一;其二,除了不能正大光明地在民政部门注册外,内部管理混乱也是其发展的难题,有的单位早已人去楼空,却没人办理注销手续,有的无证经营,有的乱收费或收费打白条。第三,民政部门由于缺少人力,并没有设立专门的民办非企业单位管理机构,即使有人管理,力量也非常有限;而业务主管部门有自己的主业,一般也没有太多的精力对民办非企业单位进行监督与管理。因此存在着责任不明确、分工不清晰,有问题时互推责任,表彰时则互争荣誉等诸多问题。存在并引发一系列问题的根本原因,除缺少相应的行政监管和行业管理外,就是管理没有形成制度化、规范化,政府监管没有到位指导,社会监督又没有及时跟上,出现诸如民办养老院侵害老年人权益,甚至生命健康的现象发生。

    六是管办不分。政府对民办非企业单位实行双重管理体制,即由民政部门和业务主管部门共同管理。民政部门对民办非企业单位的成立进行审批,业务主管部门对民办非企业单位进行日常管理。事实上,民政部门不仅仅是民办企业单位的审批机关,还是部分民办企业单位的业务主管部门。我市已注册登记的民办非企事业共476家,其中卫生371家,民政44家,教育37家,劳动4家,体育2家,科技2个,其他16家。数字显示有44家民办非企业单位的审批机关和主管部门均为民政部门,占总数的9%,民政部门既当运动员,又当裁判员,这与我国现行的政事分开、管办分开的行政体制改革原则相违背,民办非企业单位再由民政部门进行登记管理显然是不合适的。

    因此建立各类事业单位统一的登记管理制度就显得尤为重要。民办非企业单位与事业单位除经费来源有些许不同之外,其性质、设立程序都是相同的,都属于事业组织的范围,二者之间最明显区别是民办非企业单位是由非国有资产举办的,因此民办非企业单位无论是国有、合伙、合作或者其他形式,都属于事业单位。民办非企业单位按照事业单位进行统一登记管理,使其摆脱介于事业单位与企业之间的尴尬社会地位,成为名正言顺的事业单位,接受政府及社会的监督,走上正规化、法律化的轨道,不仅切实可行,而且是十分必要的。

    二、民办非企业单位在机构编制部门实施统一登记管理的意义

    随着我国经济社会的高速发展,公众对各种公益服务的需求也在迅速增长。我国公益服务长期以来主要由政府通过举办事业单位直接提供,由于公益服务供给总量不足,供给方式单一,资源配置不合理,质量和效率不高,致使我国公益服务的供给与人民群众日益增长的多元化需求之间的矛盾日渐突出,而在市场经济条件下,政府的职能是“有限”的,政府只能是“小政府”、有限责任政府,很多社会事务的发起、运行和管理,应该由民办非企业单位来承担。解除束缚其发展的种种枷锁,使其能够承担起社会事务管理的职能,为政府分忧,为社会公众服务,才是当前形势下最正确的选择,更是民办非企业单位自身发展壮大的迫切需要。因此,建立各类事业单位统一的登记管理制度已势在必行,让民办非企业单位按照事业单位在机构编制部门实施统一的登记管理对其大有裨益,而且具有深远的历史意义。

    1、提高法律地位

    从目前市场上民办非企业单位的经营情况来看,大部分是自收自支,是“社会弱势群体”,既没有经济地位,更没有政治地位。打破“民办非企业”身份认定,实行统一的登记管理,使其真正与事业单位具有同等的法律地位,从而改变过去介于事业与企业之间的尴尬处境。

    2、享受优惠政策

    民办非企业单位统一登记为事业单位后,才能享受到在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定等方面与事业单位平等的待遇,此类单位才能够吸纳优秀人才,并留住人才,同时享受到政府给予的税收减免、政策优惠以及必须的职业资格培训、定期的岗位培训等,使其不断发展壮大,。

    3、获得资金扶持

    民办非企业单位最大的发展瓶颈是资金困难,既得不到政府扶持,又不能融资,所以发展后劲不足,统一登记为事业单位后,此类单位就能同利用国有资产举办的事业单位一样,得到政府在公益事业上的资金扶持,使民办非企业单位摆脱现在的窘状和未被政府真正重视的社会现实,从而获得更大的生存发展空间。

    4、管理步入正轨

    我国《民法通则》规定法人机构包括企业法人、机关法人、事业法人和社会团体法人,而没有民办非企业法人这个名称,民办非企业单位既非企业,又非事业的身份,使其游离在企业与事业单位之间,“民办非企业单位”这个名称,既不与国际接轨,得不到国际社会的认同,也未能与我国现有的社会组织类型相衔接,监管中时常出现单位性质是企业还是民办非企业无法准确界定的问题。审批机关又普遍存在着重登记轻管理的现象,业务主管部门没有与之相对应的专门科室和工作人员,更是无力监管。民办非企业成为事业单位后,使其摆脱介于事业单位与企业之间的尴尬社会地位,成为名正言顺的事业单位,接受政府及社会的监督,完全按照事业单位的监督管理体系进行自我完善,自我发展,从而走上健康有序的发展轨道。

    三、民办非企业单位变为事业单位的路径

    民办非企业单位是最容易设立、最便于公众参与、最有发展前景的社会组织,民办非企业单位的大力发展对于提供社会就业、整合公益资源、扩大公共服务、激发创新活力、促进社会转型都起着非常积极的作用。将民办非企业变为事业单位,进行统一的登记管理,其现实意义已无庸质疑,但也存在一些亟待解决的问题。

    1、修改事业单位定义

    我国有关法律法规对事业单位的定义主要有两个:一个是1998年国务院发布,2004年修订的《事业单位登记管理暂行条例》,将事业单位定义为:国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。
      另一个是1999全国人大常委会通过的《中华人民共和国公益事业捐赠法》,定义为:依法成立的,从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。

    根据19981025日国务院公布实施的《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定,民办非企业单位是指企业、事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织。它与事业单位的根本区别有两点:一是从举办主体的范围来看,民办非企业单位具有明显的民间性,而事业单位主要是国家机关和其他组织举办的;二是从资金来源上看,民办非企业单位是“利用非国有资产”举办的,而事业单位则是利用国有资产举办的。也就是说,它们的性质一个是“民办”,一个是“官办”,其职能均具有社会公益性质,属公益服务性机构。现行事业单位的定义,内涵未包括“民办”部分,只需将其内涵增加、外延扩大即可。

    从上述两个事业单位的定义来看,第一个定义显然将民办非企业单位排除在外了,而第二个定义又过于笼统,将二者融合后,再结合《事业单位登记管理暂行条例实施细则》中事业单位的定义,可修改为:为了社会公益目的,依法成立,从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织。

    2、增加公益类别选项

    目前我国民办非企业单位经费来源基本是自收自支,将其变为事业单位与当前我国目前的进行事业单位分类改革原则相冲突。

    事业单位分类改革主要是将现有事业单位按照社会功能划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的,逐步将其行政职能划为行政机构或转为行政机构;对从事生产经营活动的,逐步将其转为企业;对从事公益服务的,继续将其保留在事业单位序列,强化其公益属性,即所谓的甩掉两头、留下中间。被留下的中间,又根据职责任务、服务对象和资源配置等情况进行了细分,将从事公益服务的事业单位划分为两类,承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务,不能或不宜由市场配置资源的,划入公益一类。承担高等教育、非营利性医疗等公益服务,可部分由市场配置资源的,划入公益二类。一类,不能或不宜交给市场的,经费形式为财政拨款(全额),二类,部分交付市场的,经费形式为财政补贴(差额)。如果民办非企业单位变为事业单位,既不属于公益一类,也不属于公益二类,将无法进行归类,因此,需将从事公益服务的事业单位划分为三类方可解决此矛盾,即由社会力量或公民个人利用非国有资产举办的,承担社会公益性服务职能,全部由市场配置资源的,划入公益三类。这样就理顺了民办非企业单位与事业单位分类改革的关系,从而建立起统一的事业单位登记管理制度。

    民办非企业单位在推动社会福利事业发展、促进就业、整合社会资源、维护社会稳定、倡导社会文明等方面发挥了积极的作用,其行为在很大程度上都可以看作是对政府责任的补充和完善,因此不仅要把发展民办非企业单位作为构筑“小政府、大社会”格局的一个重要手段和内容,还要改变“民办非企业”的身份,成为事业单位,由机构编制部门实行统一的登记管理,使其成为推动经济社会发展的一个新的增长点。

     

                          朝阳市北票市王晓林供稿

    发布时间:2015-2-2

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