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  • 本溪局于利爱——对改革事业单位开办资金确认登记制度的思考

    按照《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》精神,改革完善事业单位登记管理制度,是事业单位改革的重点工作任务之一。中编办最新修订的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》,明确了事业单位法人将实行年度报告公示和开办资金确认登记制度,这是对事业单位登记管理方式的进一步创新和改革。如何做好这方面工作,是各级登记管理机关面临的一个重大任务。

    一、事业单位开办资金的涵义、特征及作用

    《事业单位登记管理暂行条例实施细则》(以下简称《实施细则》)第三十三条规定,事业单位开办资金是事业单位被核准登记时可用于承担民事责任的全部财产的货币体现。事业单位开办资金包括举办单位或者出资人授予事业单位法人自主支配的财产和事业单位法人的自有财产。因此,事业单位开办资金具有三个特征:一是国有属性;二是事业单位法人登记不可缺少的事项;三是承担民事责任的货币体现。

    开办资金的审查与认定工作在事业单位登记管理工作中十分重要。它不仅要从法律上确认事业单位法人占有、使用、支配的财产和自有财产数额,而且还为事业单位法人登记管理机关审查登记事业单位法人业务范围提供重要依据。事业单位法人以独立的民事主体资格对外开展业务活动,享有民事权利,承担民事义务,就必须有与之相适应的资格规模。开办资金主要体现的是事业单位法人承担经济责任能力的大小。

    二、改革事业单位开办资金确认登记的利弊分析

    1、开办资金改为确认登记的有利方面

    按照最新修订的《实施细则》规定,事业单位设立登记时开办资金由原来的第三方“具有法定资格的验资机构出具的验资证明”,改为举办单位提供的“开办资金确认证明”。这一创新性的改革,不仅是对传统登记管理制度颠覆性改革,更主要的是为事业单位创造更加宽松和有利于事业单位发展的条件。

    从登记管理机关方面来说,事业单位开办资金的认定一直是困扰登记管理机关的一个问题,特别是在每年的年检工作中,登记管理机关仅审查事业单位的资产负债表隐患较大,可能会使登记管理机关承担一定的风险。取消验资,既减少了登记管理机关一年一度对事业单位开办资金的审查环节,也减轻了登记管理机关承担责任的风险。

    对事业单位来说,取消验资带来了省钱省时省力的诸多好处。以往事业单位开办资金发生变化时,“需提交法定资格验资机构出具的验资证明”,这样,不论是新设立,还是开办资金增加或减少20%,变更时,都需要由法定验资机构进行审验,需要一定的时间和变更费用,所以,很多事业单位即使开办资金发生变化也不愿意办理变更手续。这次将“验资证明”改为“确认证明”,既节约了事业单位办理验资的时间,也节省了变更时所发生的费用。

    2、影响事业单位开办资金确认的不利因素

    (1)诚信和真实性问题。从以往登记管理工作存在的实际问题看,事业单位法人及其举办单位从自身利益考虑,为避免变更,往往提供虚假的“资产负债表”,登记管理机关只有通过具有法定资格的验资机构进行验资,才能审验事业单位开办资金的真实性。今后,由举办单位或事业单位出具确认证明,其真实性和准确性将会大打折扣。那么,由谁监督、怎样监督是今后登记管理工作中一个值得思考和研究的问题。

    (2)财会人员能力素质问题。事业单位数量多,其财会人员业务能力也参差不齐,特别是县区以下事业单位,专业财会人员很少,大多是兼职,专业知识水平相当低,只能承担简单的“现金流水账”管理任务。以往年检主要发现以下问题:一是一些单位资产负债表中“固定资产”、“固定基金”等科目为零,只有现金流水账,根本反映不出单位净资产情况;二是一些单位固定资产长期不计提折旧,也造成其固定资产不能准确反映其净值,从而导致登记管理机关不能根据其资产情况来监督其是否具备与宗旨和开展业务范围相适应的条件。这类事业单位今后开办资金由本部门来确认,存在着很大的不确定因素。

    (3)法律责任问题。开办资金是事业单位法人承担民事责任能力的货币体现,开办资金的审查和确认将事业单位法人承担经济责任的数额,确定在国家有关法律、法规的规范之内,因此,它的真实性和准确性,决定着事业单位法人所承担民事责任的问题。开办资金改为举办单位或事业单位确认,其所承担民事责任能力就具有不确定性,如遇法律纠纷,其举办单位将具有一定的风险性,将为事业单位法人承担连带无限经济和民事责任,不利于政事分开,也不利于事业单位的改革与发展。

    三、对事业单位开办资金确认登记的几点建议

    开办资金改为确认登记是事业单位改革和发展的需要,是政府转变职能,改进监管方式,提高工作效率,方便事业单位的具体举措。这项改革利大于弊,但在实际操作中确实存在一些短时间内难以解决的问题,需要在实践中逐步改进和完善。

    1、加强宣传教育,树立民事责任意识。事业单位是我国的特有产物,绝大多数事业单位是由政府部门举办,承担并运行了部分政府职能,对政府或其举办单位也有很强的依赖性。所以,长期以来事业单位与其举办单位一直是你中有我、我中有你,政事不分。这种特殊性,使得事业单位对开办资金及民事责任的认识不足,认为开办资金是政府投资或捐赠的,民事责任应由政府承担。从法律意义上讲,事业单位作为一个独立的法人单位,应首先考虑其应该并可以承担的相关民事责任,开办资金则作为承担民事责任的货币体现这种经济体现不能因政府举办以及财政补助而变得无关紧要。因此,应加强宣传教育,使事业单位法人树立民事责任意识,明确开办资金的意义,依法合理确认开办资金,使其真正发挥作用,这也保障事业单位依法运行、规范运行的前提。  

    2、区分不同类别,依法合理确认开办资金。事业单位法人的开办资金如果单独由其举办单位或由事业单位法人自己来确认,在实际操作中会存在很大的偏差,既有人为因素,也有把握尺度不一致等诸多问题。因此,应以事业单位法人的经费来源形式为依据来确认开办资金。经费来源形式本身就是事业单位法人登记中的一个重要事项,事业单位取得预算收入是属于可预见、可确定、必然的合法收入,具有一定的法定效力,可以做为开办资金的确认依据。一是对财政全额或差额拨款的事业单位,财政预算拨付公用经费可视为开办资金,其具体数额,可根据事业单位工作需要,在最低限额和本单位净资产总额的范围内确定;二是对经费自理的事业单位,建议由社会具有法定资格的验资机构提供的验资报告或财政部门提供的开办资金拨款证明,来确定其开办资金的额度;三是对已登记开办资金变更调整的事业单位,可根据财政部门核准的财务决算报表来确定是否需要变更,既减少操作难度,又减少验资费用。但对经营服务性的自收自支事业单位,建议仍由法定的验资机构出具验资报告方可进行变更。

        3、进上步修改完善和规范运行《暂行条例》。《事业单位登记管理暂行条例》颁布已经十六年,虽然,今年对《实施细则》进行了修订,但事业单位的规范运行需要政策依据和法律条规来保障。随着事业单位分类改革的不断深化,现行的《暂行条例》已不适应现阶段和未来对事业单位管理的需要,必须对其进行补充、修改和完善,这是做好事业单位监督管理的前提。改革事业单位法人开办资金确认登记,也应在法律法规的框架内运行,这样,才能使事业单位的监督管理更加规范,才能做到依法办事,从而增强《暂行条例》的执行力度。

    发布时间:2014-10-21

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