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  • 以完善法人治理结构为重点推进事业单位登记管理工作创新(2011-02-21)

    事业单位为我国的经济建设和各项社会事业的发展作出了重要贡献,随着改革开放的深入,事业单位逐步走向市场化,实现自我发展。面对事业单位改革的现实需要,亟待建立与之相适应的法人治理结构,这也自然成为事业单位改革发展的核心。 

      一、对事业单位法人治理结构的基本认识 

      关于事业单位法人治理结构,目前尚没有法律法规规定。在事业单位改革中推行法人治理结构是经济体制改革、政治体制改革和事业单位改革的需要,也是事业单位不断改革发展的内在动力。 

      (一)推行事业单位法人治理结构是经济体制改革的需要。经过三十年的努力,经济体制改革已取得了显著成就,市场要求事业单位提供更为全面、有效的服务。但由于事业单位改革步伐缓慢,严重地制约这一需求的满足。实践证明,只有在事业单位中推行法人治理结构,让事业单位成为独立的市场主体,在竞争中不断发展壮大,才能充分满足市场对事业单位公共服务的需求。 

      (二)推行事业单位法人治理结构是行政体制改革的需要。要建立廉洁、高效、服务型政府,就要实行政事分开,接受社会更深层次的监督。这样做,一方面可以让各级政府从繁杂的事务中脱身,专心致力于行政管理,提高行政管理效率。另一方面,在事业单位中推行法人治理结构,强化事业单位的责任,加强对事业单位的考核评价,深化对事业单位的监督,可以大幅度地提高各事业单位服务经济社会发展的能力,更大程度、更高效率地满足社会对公共服务的需求。 

      (三)推行事业单位法人治理结构是事业单位改革的需要。事业单位改革的目的是充分满足国有资本服务社会经济的发展能力。实践证明,在有条件的事业单位中推行法人治理结构,真正落实事业单位的责、权、利,让事业单位成为真正意义上的市场主体,可以在更大程度、更有效地满足市场对公益服务需求。总之,事业单位改革经验已证明,在事业单位改革中推行法人治理结构势在必行。 

      二、当前工作存在的问题和成因 

      (一)存在的问题。 

      一是决策机能缺陷。根据现行制度,事业单位没有完全独立的决策权。从纵向来看,事业单位决策权表现出多个层级。如一般具体事项由本单位决策,重大事项由业务主管部门决策,涉及人、财、物等方面主要事项由组织、人事、财政等综合部门决策等。各层级权限划分没有法律、法规或规范文件明确,往往靠传统或经验确定,有时根据领导风格、特点决定,受领导影响明显。从横向上看,决策权力被细化分割,分由各相关部门调控。 

      二是法定代表人制度不完善。目前事业单位法定代表人绝大多数仍沿用干部化管理模式,通过行政命令产生,所谓法定程序只是形式而已,这决定了法定代表人完全对任命机关负责,不能真正代表本单位行事。 

      (二)问题的成因。 

      一是立法滞后。事业单位法人制度建设实践时间较短,关于事业单位法人制度方面法律法规很不完善。主要表现在:体系不完善。目前除《民法通则》进行原则性规定外,国家在文化、教育、科技、卫生等方面的行政法律法规和规章有些零散规定。关于事业单位法人制度规定大部分集中在《事业单位登记管理条例》,而《条例》只是行政法规,还没有一部专门的法律来规范事业单位法人制度,人们对建立事业单位法人制度的认识还不到位,没有形成良好社会氛围。 

      二是事业单位法人权力没有落实到位。尽管实行了统一的事业单位法人登记制度,但这种登记是建立在审批制度基础上的一种补充登记,只是对批准设立机关的审批事项的形式确认,无法从实质上对事业单位法人主体进行审查。事业单位在人、财、物等方面没有真正决策权,一些基本权利体外循环,没有建立法人治理结构的条件和积极性。也就是说建立法人治理结构首先要是法人,没有独立人格的法人不是真正意义上的法人,很难建立独立的法人治理结构。反过来,因为没有完善的法人治理结构,缺乏落实行使法人权力能力,不利于各项权利落实,二者互相影响,形成恶性循环。 

      三是事业单位缺乏有效的绩效考核制度。事业单位所从事的社会服务是非物质和无形的,很难用客观标准来衡量绩效。而就现行的事业单位绩效考核制度来说,基本上形同虚设,只要单位存在,财政就只管拨钱,从不过问绩效如何,就导致许多事业单位缺乏进取心和创新精神。对于单位内部而言,沿用行政化的首长负责制,工作人员责任心不强,工作积极性不高。 

      三、加强事业单位法人治理结构建设的对策建议 

      (一)拓宽宣传途径,深化认知程度。法人治理结构还是一个新生事物,人们还没有完全理解它的真实内涵和作用,对它的认识和理解还处于初始阶段。要发挥宣传的功能作用,在对建立事业单位法人治理结构进行宣传时,一方面要提高宣传覆盖面,另一方面要抓住重点,适时聘请专家对事业单位管理层和工作人员进行指导和培训,提高对法人治理结构含义、作用、功能、实践经验等知识的认知。 

      (二)要做好事业单位分类改革。由于多种原因,事业单位并不是单纯包含公益类机构,许多营利性机构也混杂其中。事业单位法人治理模式改革首先应当建立在分类改革基础上,通过分类,区分不同事业单位的性质和职能,建立不同类型的事业单位法人治理模式,为全面推行事业单位改革,实现事业单位管理体制创新提供基础。 

      (三)改革事业单位人事制度。可通过建立完善人才市场,充分发挥人才市场对经营管理者的约束功能。建立事业单位职业管理人才市场,发挥市场在配置人力资源中基础性作用,让真正的事业家去干事业,同时通过市场压力规范事业单位管理行为。全面推行事业单位全员聘用制,改事业单位人员身份管理为岗位管理,完善事业单位人员进出机制。 

      (四)加强事业单位法人监督。健全的监管体制和强有力的监管使事业单位更加关注和重视法人治理结构的建设,从制度上保障服务质量,防范业务风险。事业单位作为一种服务组织,应该分行业建立统一的服务质量标准体系,建立服务质量认证体系,建立科学的事业单位绩效评价制度,使事业单位监管工作更加客观公正。鉴于目前事业单位监管职能比较分散,可考虑设置专门的监管机构,统一行使普遍意义上的监管职责。与此同时,应充分发挥各行业主管部门的行业监管职责,发挥社会各界的社会监督功能,鼓励建立同业协会等中介组织,实现同行互律。以此促进事业单位法人治理结构工作健康开展。 

      (浙江省象山县事业单位登记管理局供稿)

    发布时间:2014-9-1

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