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  • 实行法人治理结构是事业单位改革的必然趋势(2010-10-21)

    我国事业单位从产生到发展,经历了一个漫长时期,为经济建设作出了重要贡献。改革开放后,由于市场经济快速发展,对事业单位改革呼声也越来越高。可是事业单位改革是一个十分复杂系统工程,其难度决不亚于国有企业改革和行政体制改革。如何改?改什么?是各级领导面临的重要课题。从一些地方经验来看,进行事业单位改革,必须研究事业单位发展历史、现状,研究市场经济条件下事业单位发展与改革特点,在分类改革基础上,建立法人治理结构,是事业单位改革必然趋势。 

      一、我国事业单位历史沿革 

      事业单位是我国特有提法,最早出现在50年代初期,是指活动经费列为事业项目开支的机关、部门,其范围比较宽泛。机关、事业单位、企业单位界限不是很清,只要活动经费列入国家财政事业项目开支均属事业单位。1963年7月《国务院关于编制管理暂行办法(草案)》明确规定:凡是为国家创造或改善生产条件,促进社会福利,满足人民文化、教育、卫生等需要,其经费由国家事业费开支的单位,均为事业单位。1965年国家编委《关于划分国家机关、事业、企业编制界限意见(草案)》中具体规定“凡是直接从事工农业生产和人民文化生活等服务活动,生产价值不能用货币表示,属于全民所有制单位,列为国家事业编制。”逐步将事业单位从行政机关和企业中分离出来。1984年3月《关于国务院各部门直属事业单位编制管理试行办法(讨论稿)》规定“凡是为国家创造或改善生产条件,从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动,不是以为国家积累资金为直接目的单位,可定为事业单位,使用事业编制”。这一时期,淡化了经费来源和性质,不再强调生产价值能用货币表现,适应了改革开放需要。1986年《民法通则》颁布,使事业单位与法人有机结合,设立了事业单位法人这一概念。《民法通则》第50条规定:具备法人条件事业单位、社会团体,依法不需要办理法人登记的,从成立之日起,具有法人资格,依法需要办理法人登记的,经核准登记,取得法人资格。根据《民法通则》精神,1998年10月国务院正式颁布《事业单位登记管理暂行条例》,在全国范围内全面启动事业单位登记管理,事业单位法人制度在我国正式实施。从事业单位到事业单位法人尽管只有两字之差,却是一个巨大飞跃,事业单位法律地位发生了质的变化,事业单位取得了进入市场准入证,拥有了维护自身合法权益武器,有力推进了事业单位社会化进程,为政府转变职能奠定了基础,为社会事业发展开辟了广阔空间。 

      二、我国事业单位现状 

      我国事业单位涉及到大部分行业和领域,在国家经济建设和社会各项事业发展中发挥着十分重要作用。近年来,随着行政体制改革和经济体制改革深化,事业单位显现的问题也越来越明显,主要反映在以下四个方面。 

      1、事业单位法人规模偏小。任何法人团体都是由人和财产组成的,这两个因素是法人必备条件。把事业单位作为个类来看,总体上人员膨胀,全国有120多万个事业单位,从业人员2900多万。从人员结构来看,我国科研人员70%以上、教师和医生95%以上都集中在政府出资举办的各类事业单位;从经费方面来看,政府财政支出有30%以上用于事业单位;从事业单位法人个体来看,事业单位数量过多,力量分散、形式单一。事业单位个体从业人员少,资产规模小,一些事业单位没有独立帐户和经费来源,没有国有资产管理证、房产证,与主管部门同在一个楼办公,缺乏内在动力。 

      2、事业单位产权制度僵化。事业单位产权制度问题较多,一是投资主体单一。国家是事业单位主要投资主体和所有者,产权结构比较单一。二是资产所有权与管理权界限不清。根据《事业单位财务规则》和《事业单位国有资产管理办法》规定,事业单位一般为二级预算单位或基层预算单位,在资产管理方面权限很少,涉及资产变化、流动需经主管部门、财政部门层层审批,资产所有权与管理权几乎混为一体。事业单位法人财产权无法落实到位,无法形成代理关系。三是资产流动迟缓。事业单位法人产出不好计量,价值体系没有建立。产权很难流动,利用效率较低,不能形成有效竞争机制,缺乏社会外部压力和加强内部治理积极性。 

      3、事业单位法人权力没有落实到位。尽管全国实行了事业单位法人登记制度,但这种登记是建立在审批制度基础上的一种补充登记,只是对批准设立机关审批事项形式确认,无法从实质上对事业单位法人主体进行审查。事业单位在人、财、物等方面没有真正决策权,没有建立法人治理结构条件和积极性。也就是说建立法人治理结构首先要是法人,没有独立人格法人不是真正意义上法人,很难建立独立法人治理结构。反过来,因为没有完善法人治理结构,缺乏落实行使法人权力能力,不利于各项权利落实,二者互相影响,形成恶性循环。 

      4、事业单位缺乏有效绩效考核制度。对于企业而言,其效益好坏可以通过利润来反映。对于事业单位而言,社会服务是非物质和无形的,很难用客观标准来衡量绩效。现行的事业单位绩效考核制度,基本上形同虚设,只要单位存在,财政就拨钱,不过问绩效如何,导致许多事业单位缺乏进取心和创新精神,习惯于按部就班守摊子。对于单位内部而言,沿用行政化首长负责制,员工责任心不强,工作积极性不高,不利于事业单位全面发展。 

      三、事业单位改革发展方向 

      事业单位改革总体思路是分类改革,在分类改革基础上,对行政执法类给予授权,对生产经营类进行改制,对于公益类事业单位改革,如学校、医院等,既是重点,又是难点,改革的关节点是建立事业单位法人管理制度,核心内容是建立法人治理结构。也就是建立决策权力机构、管理执行机构、监督约束机构,三者相互分离、相互制衡和互相促进的管理体系。 

      1、决策权力机构:理事会。理事会是事业单位决策权力机构,由政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象和其他有关方面代表组成。理事长由理事会提名产生,也可由有关部门或举办单位任命。理事会接受举办单位和有关部门指导和监管,接受社会监督。理事会负责确定事业单位发展战略和发展规划,行使事业单位重大事项决策权,主要行使下列职权:拟订和修改单位章程;任免或提名单位管理层人员;审议单位业务发展规划;审议单位财务预决算;审议单位章程规定的其他重大事项;监督管理层执行理事会决议。 

      2、管理执行机构:管理层。管理层是事业单位理事会执行机构,由行政负责人和其他主要管理人员组成。行政负责人由举办主体提名、理事会商议产生,也可由理事会通过公开招聘方式产生,但要按照管理权限上报有关部门批准或备案。管理层实行首长负责制,行政负责人是事业单位法定代表人,负责事业单位日常工作。行政负责人对理事会负责,参与理事会决策,定期向理事会汇报工作,接受理事会监督。管理层在理事会领导下,履行下列职权:一是拟定业务发展规划,组织开展业务活动;二是管理本单位财务和资产;三是负责一般工作人员聘任和管理;四是执行理事会决议。 

      3、监督约束机构:监事会。监事会是事业单位日常管理监督机构,由工会组织提名经职工代表大会选举产生,监事会由3-5人组成,监事会主席由监事会选举产生,监事会向出资人和单位全体员工负责。监事会主要职能:查阅单位财务账簿、资金往来等相关资料,要求理事会成员或行政负责人就相关问题做出书面报告,委托会计事务所等中介机构进行审计;对理事会成员、行政负责人履行职权时违反法律、法规或单位章程行为进行监督。实践证明,建立监督约束机制,能有效防止权力决策机构、管理执行机构滥用权力,保证其公正廉洁,促进事业单位公益目标实现。 

      (江西省新余市编办伍金珠、杨赟供稿) 

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    发布时间:2014-9-1

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