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  • 事业单位法人治理结构的探索与研究(2010-12-31)

    事业单位法人治理结构的探索与研究 

      建立和完善事业单位法人治理结构是建立现代事业单位法人制度的核心内容。建立事业单位法人治理结构是实现法人本质的要求,是推行依法治理的需要,是推进事业单位改革的需要。长期以来,事业单位作为党政机关的附属物,事无巨细都由主管部门决定和安排,基本上没有建立真正意义上的法人治理结构,在法人治理方面存在着决策机能不健全等多方面问题,严重影响和制约了事业单位的发展。这就有必要建立科学的法人治理结构,对事业单位实行有效的管理,从而进一步深化事业单位改革和促进政府职能转变。 

      一、 我国现有的事业单位发展现状与问题 

      (一)事业单位发展现状 

      我国现共有事业单位130万个,从业人员约3000万人。无论是机构数还是从业人员数,都是仅次于企业的第二大法人组织。在这些事业单位中,人数最多的是教育、卫生、文化、科研系统。教育事业单位48万个,人员1400万,约占事业单位人员总数的 50%;卫生事业单位10万个,人员400万,约占事业单位人员总数的15%;文化事业单位8万个,人员150万,约占事业单位人员总数的4%;科研事业单位8000多个,人员69万,约占事业单位人员总数的2.4%。 

      (二)事业单位改革的成就和存在的问题 

      改革开放30多年来,中国一直在推动事业单位的改革,而且也取得了一定的成就。一是通过政事分开与政企分开、放权搞活等措施,提高了事业单位内部管理的自主性程度,调动了管理者的积极性;二是将事业单位的预算管理从“全额拨款”改为“全额补助、差额补助、自收自支”三种形式,一定程度上减轻了政府的财政负担。三是推进事业单位分类改革。将事业单位类别按照社会功能调整划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类。四是打破政府对事业单位的垄断,允许和鼓励民间力量举办社会事业,促进了公共服务的共计,引入了适度的竞争机制。 

      然而,中国事业单位改革的成效与社会预期还存在很大的距离,在政府的监督管理,竞争机制的引入,民办非企业单位的发展等方面还是存在很多的问题。首先,在放权搞活的同时,政府没有建立起一套相应的事业单位问责管理体系。问责机制不健全,组织公开透明度不高,治理结构不完善,少数单位的负责人利用组织获取的自主性牟取自身利益,导致国有资产流失。其次,没有建立绩效评估机制,导致组织片面追求经济利益,忽略社会效益,公共服务提供的公平性受损。再次,政府的监管手段有限,监管能力不断削弱,部分事业单位欺骗上级主管部门和消费者,牟取私利,甚至贪污腐败,不断偏离组织目标。最后,中国事业单位改革的最大的失误在于没有高度重视民办非企业单位在社会事业发展中的重要地位与作用。民办非企业单位过于弱小,无法对公立事业单位形成挑战,导致社会事业的竞争态势无法形成。由于政府监督不够,部分民办非企业单位的不诚信和违法行为突出,社会公信力不高,反过来制约民办非企业的发展。 

      二、 对事业单位法人治理结构的基本认识 

      (一)法人治理结构的含义。 

      法人治理结构原指企业法人治理结构,又称公司法人治理结构,是现代社会化大生产的产物。从字面上分析,法人是行为的主体,治理是行为的本身,治理的客体是国有资本。所以说,事业单位法人治理结构是以法人财产权为核心的事业单位综合治理模式。 

      1.法人治理结构是针对所有法人制度而言的。法人可以分为:企业法人、机关法人、事业单位法人和社团法人。法人制度建立是为了促进经济的发展。事业单位作为事业单位法人,是依法独立享有民事权利和承担民事义务的民事主体,对事业单位改革就是要使其成为真正的法人和市场竞争主体。 

      2.所谓事业单位法人治理结构,是指在治理主体多元化前提下,关于事业单位法人决策权、管理执行权和监督权关系的制度安排,要求各项权利之间要有清晰的界限,决策、执行、监督相互分离,并且三者之间互相制衡形成有效的决策、激励机制。 

      (二)建立事业单位法人治理结构的必要性。 

      国外经验和国内实践证明,法人治理结构是市场经济条件下,实现各种法人有效治理、平衡各种利益、达到多赢的基本形式。事业单位存在的种种问题,实际上是由于事业单位治理不善造成的,而治理不善的根本原因在于治理结构的不合理。建立法人治理结构,其目的是为了推进政事分开,规范、发展、搞活事业单位,使各类事业单位明确各自的功能定位,规范自己的组织和行为,确保公益目标实现,促进社会公益事业和事业单位自身的健康发展,不断满足广大人民群众日益增长的公益服务需求。 

      因此,为了加强对事业单位实行有效的管理,深化事业单位改革和促进政府职能转变,实现社会公益服务的最大化,就必须建构产权归属清楚、公益目标明确、约束机制完善、微观运行高效的事业单位法人治理结构。 

      三、事业单位法人治理对策分析 

      (一)要推进政事分开,管办分离,不断增强事业单位的自主性和公共性。 

      落实“政事分开、管办分离”,将部分事业单位由半独立的行政实体改为独立的行政实体,使事业单位能够真正对自己的行为负责,行政首长能够拥有应该具有的管理权限。事业单位能成为真正独立运作的法人,拥有在人事、财务和活动方面的自主性。事业单位设立的目的是为了公众的利益,衡量事业单位好坏的一个重要指标就是组织的公共性。因此在改革的过程中,在进一步增强事业单位自主性的同时,要不断培育事业单位的公益品格,提升事业单位的公共性。 

      (二)引入市场机制,鼓励和支持私立非营利机构参与公共服务的提供。 

      政府应该积极引入市场机制,制定民办非企业发展的长远规划,培育和发展民非意识,通过购买、公办民营、民办官营等形式促进非营利组织的发展。目前占中国事业单位比重最大的教育和医疗卫生领域中,教育类民办非企业的发育相对较好、发展相对较快,而医疗卫生领域的民办非企业由于缺乏相关法律的支持和保护,发展速度缓慢,导致医疗卫生服务民间供给短缺、质量不高、价格飞涨。政府应该合理调整政策,对中国社会事业的组织模式应该鼓励多种组织形式并存,以事业单位为基本,同时在教育、卫生领域大力发展私立非营利机构,真正做到,民间能提供的服务由民间提供,民间提供不了的由政府提供,完善社会事业组织的发展模式。 

      (三)改变政府管理方式,建立和完善事业单位的问责机制和绩效评估体系。 

      所谓问责,是指组织对其所使用的公共权力、公共资源的流向及其使用效果的社会交代,并对其结果负责。建立事业单位内部管理层向董事会问责交代、董事会向上级行政主管机关问责交代、上级行政机关向社会问责交代的问责体系。政府机关对事业单位的管理要由行政管理向中长期计划、项目和章程制约下的合同管理转变,由行政管理向法律管理转变。按照有关的法律法规,建立完善的外部问责和绩效评估体系,发挥政府的监督管理功能,督促事业单位依法办事,按章办事。事业单位内部通过员工对管理人员问责交代,管理人员对部门负责人问责交代,部门负责人队行政首长问责交代的形式,达到组织管理控制的目的。交代问责的基础是对事业单位绩效的评估,通过绩效评估可以增强事业单位发展的动力和压力,推动组织能力的提升。 

      (四)建立事业单位法人治理结构,完善事业单位的管理体制。 

      法人治理机构是针对法人这种组织设计的治理结构,主要由股东大会、董事会(及其聘任的执行层)以及监事会组成。股东大会是出资人集合,拥有实体的所有权;董事会是股东的受托人,主要负责法人决策,并委托执行层来执行其决议和负责日常事务;监事会代表股东监督法人的经营状况,对董事会和执行层形成制约。 

      由于我国现有公益类事业单位所有制结构单一,几乎全部由国家投资举办,无须明确股权结构。因此,在这些单位中推行建立法人治理结构,大都应建立以理事会为主导的治理结构模式。理事会是本单位的决策和监督机构。理事会成员一般应包括举办单位、资产监管部门、管理层、职工代表、服务对象、知名人士、社区等方面的代表。这样,一方面可解决这些单位所有者缺位问题,另一方面又兼顾了各利益相关方的利益。法人治理不仅仅包括内部治理模式,还应当包括所有相关利益人在内的共同治理模式,通过该模式增强监督力量,实现社会公益的目标。 

      (五)科学建构法人治理结构的制度规范与保障 

      科学而富有效率地治理结构,不仅仅是指治理组织结构,同时也包括规范事业单位治理结构运行的治理机制和治理规则。因此,保证事业单位法人治理结构的实际运作,并提高治理效率,必须做到规范的治理结构、有效的治理机制、相应的治理规则三者的有机结合,缺一不可。因此,为了使事业单位法人治理结构真正有效运转,除了设计合理、科学的治理结构和制衡机制外,还必须切实解决两大重要难题:一是要防止治理结构中“权力的人格化”,即防止机构的权力演变为“个人”的权力,防止个人的专断;二是要防止“互相制衡的主体之间的共谋”,为了局内个人的利益而牺牲单位的利益,牺牲单位对社会提供最大化公益性服务的社会公共利益。而要防止这两类问题的出现,就必须对事业单位的治理规则和治理机制进行立法。 

      事业单位法人治理结构应体现法人本质要求,实现决策、执行、监督相对分离,并相互制约。因此,构建合理的事业单位法人治理结构,将有利于促进事业单位的加快发展。但是同时也要看到,应充分考虑事业单位有自身的特点,要根据实际,既不能照搬照套,也不能急于求成,要在实践中不断探索,走循序渐进的发展道路,从而建立有我国特色的事业单位法人治理结构。 

      (浙江省奉化市事业单位登记管理局供稿)

    发布时间:2014-9-1

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